憲法是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的根本保障

　　2019年10月31日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(下稱(chēng)《決定》)明確提出國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)、路線(xiàn)圖和具體措施，描繪了中國(guó)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖。堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，維護(hù)憲法權(quán)威，以憲法凝聚社會(huì)共識(shí)?！稕Q定》從國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)了憲法在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的作用，明確要求“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”，充分發(fā)揮憲法在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。

　　憲法與國(guó)家治理

　　憲法與國(guó)家治理體系具有十分密切的關(guān)系。國(guó)家治理體系作為國(guó)家的制度體系，取決于國(guó)家目標(biāo)與根本任務(wù)。我國(guó)憲法的重要特點(diǎn)之一是，在憲法序言和總綱中規(guī)定國(guó)家發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)。憲法序言規(guī)定，本憲法以法律形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家根本法，具有最高的法律效力。社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度，實(shí)行中國(guó)特色社會(huì)主義，形成鮮明的中國(guó)憲法特色。《決定》指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)?？梢哉f(shuō)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是“建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

　　《決定》的重大亮點(diǎn)之一是根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的性質(zhì)與功能，把支撐中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家制度分為根本制度、基本制度與重要制度，進(jìn)一步展現(xiàn)了中國(guó)的國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了在國(guó)際舞臺(tái)上進(jìn)行制度競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家能力。無(wú)論何種類(lèi)型的國(guó)家制度，其正當(dāng)性與合法性都來(lái)源于憲法。如黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的憲法依據(jù)是憲法序言與憲法第1條，即中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。人民當(dāng)家作主制度體系是國(guó)家性質(zhì)的必然要求，也是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求，體現(xiàn)人民主體地位。

　　國(guó)家治理是綜合的、開(kāi)放的概念，包括多元的治理主體、不同治理主體之間的互動(dòng)、不同機(jī)制的協(xié)同以及法治的保障作用。《決定》強(qiáng)調(diào)要化解社會(huì)各種矛盾，提高防御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。憲法在國(guó)家治理中發(fā)揮著凝聚社會(huì)共識(shí)的重要作用，發(fā)揮好憲法的作用，有助于在國(guó)家治理中平衡各種利益，解決利益沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在憲法框架內(nèi)進(jìn)行理性對(duì)話(huà)與溝通，降低社會(huì)治理成本，營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

　　憲法與法治體系

　　《決定》提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力”，強(qiáng)調(diào)“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”。

　　從法律體系到法治體系是中國(guó)法治發(fā)展與進(jìn)步的重要標(biāo)志，而法治體系的基礎(chǔ)是憲法，無(wú)論是法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系以及黨內(nèi)的法規(guī)體系，任何環(huán)節(jié)都不能脫離憲法，要體現(xiàn)憲法精神。

　　按照憲法要求，所有的立法要體現(xiàn)憲法精神，將人權(quán)保障的理念體現(xiàn)在法律法規(guī)體系中，使人民當(dāng)家作主制度具有憲法保障。法治的生命在于實(shí)施，高效的法治實(shí)施體系取決于憲法實(shí)施的狀況與程度。從某種意義上，憲法實(shí)施是法治實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，沒(méi)有有效的憲法實(shí)施，無(wú)法落實(shí)法治實(shí)施體系。法治監(jiān)督體系要體現(xiàn)憲法的權(quán)力制約與監(jiān)督，以有效的制度保障“一切權(quán)力屬于人民”的原則。堅(jiān)持人民代表大會(huì)下的中國(guó)權(quán)力體系，使公權(quán)力的運(yùn)行受憲法規(guī)范的約束，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止公權(quán)力濫用。法治保障體系以憲法監(jiān)督為基礎(chǔ)，體現(xiàn)法治實(shí)現(xiàn)的制度與程序機(jī)制。如審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，以憲法為審判工作的依據(jù)，提高法官的憲法意識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)體系是完善法治體系的重要內(nèi)容，集中體現(xiàn)法治發(fā)展的中國(guó)特色，在憲法的基礎(chǔ)上，將依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，落實(shí)“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”原則，積極推進(jìn)依憲治國(guó)的進(jìn)程。

　　健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制

　　《決定》根據(jù)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，針對(duì)憲法實(shí)施面臨的新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題，明確提出“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”問(wèn)題。

　　認(rèn)真研究憲法實(shí)施的體制機(jī)制問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，憲法實(shí)施是公眾普遍關(guān)注的重大問(wèn)題之一，也是法治建設(shè)中的難點(diǎn)問(wèn)題。隨著全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，憲法實(shí)施工作雖取得了成績(jī)，如設(shè)立憲法日、憲法宣誓制度、設(shè)立憲法和法律委員會(huì)、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)備案審查等，但總體上離法治發(fā)展的需要與公眾的期待仍有一定差距，憲法實(shí)施效果仍有待提高。原因是多方面的，其中不容忽視的原因之一是沒(méi)有解決好體制機(jī)制問(wèn)題。如憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)化與程序化方面進(jìn)展緩慢，雖設(shè)立了憲法和法律委員會(huì)，但具體運(yùn)行機(jī)制與程序仍需要進(jìn)一步完善。又如，審判機(jī)關(guān)對(duì)憲法實(shí)施發(fā)揮重要作用，但目前沒(méi)有建立審判機(jī)關(guān)與憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的有效合作機(jī)制。立法法規(guī)定的有權(quán)行使違憲違法審查要求權(quán)的五大機(jī)關(guān)仍缺乏啟動(dòng)合憲性審查動(dòng)力，迄今沒(méi)有個(gè)案的出現(xiàn)。因此，認(rèn)真研究憲法實(shí)施體制機(jī)制是關(guān)系國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重大問(wèn)題，應(yīng)給予高度重視并加以解決。

　　積極推進(jìn)“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”。習(xí)近平總書(shū)記指出，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，并把憲法實(shí)施提升到與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)的高度。“依憲治國(guó)，依憲執(zhí)政”理念，要求執(zhí)政黨“必須依據(jù)憲法治國(guó)理政”，以“履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)”。這表明，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，執(zhí)政黨積極將憲法理念引入執(zhí)政活動(dòng)，高度重視憲法的地位與作用，努力將“依憲治國(guó)”理念落實(shí)到具體的執(zhí)政活動(dòng)中。

　　堅(jiān)持憲法法律至上原則，維護(hù)人民主體地位。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本目標(biāo)是不斷回應(yīng)人民對(duì)美好生活的向往，保障人民的尊嚴(yán)、自由與權(quán)利，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)人民創(chuàng)造了豐富的憲法實(shí)踐，為人民謀幸福是我國(guó)人權(quán)事業(yè)的主旋律。2004年通過(guò)修憲，將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)進(jìn)憲法，使之成為國(guó)家的主流價(jià)值，明確了國(guó)家治理的價(jià)值目標(biāo)。

　　落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制。2014年10月28日，黨的十八屆四中全會(huì)把“健全憲法解釋程序機(jī)制”作為加強(qiáng)憲法實(shí)施的首要措施。明確要求“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制”，說(shuō)明憲法解釋在憲法實(shí)施中的重要作用。但目前憲法解釋仍缺乏具體實(shí)踐。隨著社會(huì)主義法治體系的完善，根據(jù)實(shí)踐的需要，選擇適宜條文進(jìn)行解釋是必要的。要提高對(duì)憲法解釋工作重要性的認(rèn)識(shí)，該解釋的條文要解釋?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)憲法解釋工作的法治化、程序化、制度化與常態(tài)化。全國(guó)人大常委會(huì)作為憲法解釋機(jī)關(guān)，應(yīng)積極落實(shí)相關(guān)要求，盡快制定憲法解釋程序法，開(kāi)展解釋工作，以回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)憲法問(wèn)題的關(guān)切，使憲法解釋成為消除社會(huì)沖突與爭(zhēng)議的重要形式。

　　繼續(xù)推進(jìn)合憲性審查工作。黨的十九大提出“推進(jìn)合憲性審查工作”，《決定》再次強(qiáng)調(diào)合憲性審查工作重要性。在合憲性審查工作中，我們要區(qū)分合法性與合憲性審查的不同功能與界限，不能將兩者混同起來(lái)，既不能以合法性審查代替合憲性審查，也不能以立法中的合憲性推定直接代替合憲性的功能。要尊重合憲性審查規(guī)律，大膽探索人民代表大會(huì)制度下合憲性審查的制度模式。比如，對(duì)在特定歷史時(shí)期制定的一些決定、決議，如確實(shí)不符合憲法精神，可以進(jìn)行合憲性審查。如審查后認(rèn)為違反憲法，就要依照憲法規(guī)定撤銷(xiāo)或者變更。完善行使違憲違法審查的要求與建議權(quán)的程序機(jī)制，提倡以個(gè)案為基礎(chǔ)，啟動(dòng)合憲性審查程序。

　　培育領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部要率先遵守憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，不得有超越憲法和法律的特權(quán)。要在全社會(huì)營(yíng)造尊重憲法、遵守憲法的氛圍。習(xí)近平總書(shū)記指出，全面依法治國(guó)要抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，唯有如此，才能真正維護(hù)憲法權(quán)威，充分發(fā)揮憲法在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，以回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往。

　　(作者為中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授)

　　韓大元