規(guī)劃集群化、啞鈴型、多中心、鏈網(wǎng)化城市新體系

　　在城鎮(zhèn)化加速期完成之后，中國有可能達(dá)到75%城鎮(zhèn)化水平的相對穩(wěn)定狀態(tài)。中國人口可能25%出現(xiàn)在大城市里，25%在中小城市里，25%在小城鎮(zhèn)里，25%在農(nóng)村。在審視國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與趨勢，并通過建立理論分析模型，結(jié)合大國特征，立足基本國情，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律。我們認(rèn)為：未來中國將形成集群化的城市組織體系、啞鈴型的城市規(guī)模體系、多中心的城市結(jié)構(gòu)體系和多功能鏈網(wǎng)絡(luò)的城市聯(lián)系體系。規(guī)劃以上中國城市新體系，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)四個新轉(zhuǎn)變。具體包括：

　　——城市組織體系：從孤立城市向城市群體系轉(zhuǎn)變，形成一網(wǎng)五帶三十群城市群體系。城市集群組織能夠創(chuàng)造、分享規(guī)模經(jīng)濟(jì)和正外部性，克服負(fù)外部性。城市群將成為中國城市體系的主體形態(tài)。未來中國將形成：以東中部一體化城市網(wǎng)為一網(wǎng)，以東北沿京哈線城市發(fā)展帶、西北沿隴海-蘭新城市發(fā)展帶、正西沿長江上游城市發(fā)展帶、西南沿滬昆線西段城市發(fā)展帶以及東南沿海城市發(fā)展帶為五帶，以長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等三十個城市群為主體的集群化組織體系。規(guī)劃中國大國城市體系首先要實(shí)現(xiàn)從孤立城市向城市集群化組織體系轉(zhuǎn)變，把大中小城市(鎮(zhèn))的協(xié)調(diào)發(fā)展方針具體到城市群的發(fā)展。

　　——城市規(guī)模體系：從塔尖型向啞鈴型轉(zhuǎn)變，將形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的體系。大城市是經(jīng)濟(jì)增長的“高地”，小城市(鎮(zhèn))是銜接城鄉(xiāng)的“橋梁”。啞鈴型的城市規(guī)模體系兼顧了大城市與小城市(鎮(zhèn))發(fā)展。未來中國將建立超大、特大、大城市，中小城市，小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系。超大特大若干，大城市上百，中小城市過千，小城鎮(zhèn)過萬的城市數(shù)量體系。

　　規(guī)劃中國城市新體系需要實(shí)現(xiàn)大、中、小城市(鎮(zhèn))人口規(guī)模分布從塔尖型向“兩頭大、中間小”的啞鈴型轉(zhuǎn)變。

　　——城市結(jié)構(gòu)體系：從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，將形成至少四尺度多中心的結(jié)構(gòu)體系。多中心是兼顧效率與公平的空間結(jié)構(gòu)布局，無論從國際經(jīng)驗(yàn)還是從理論推導(dǎo)，未來中國都將可能形成“國家尺度、區(qū)域尺度、城市群尺度和大城市尺度的多中心結(jié)構(gòu)”體系。規(guī)劃中國城市新體系需要改變“攤大餅”、單中心設(shè)計(jì)，在城市內(nèi)部實(shí)現(xiàn)大城市空間結(jié)構(gòu)從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)從核心城市獨(dú)大向多中心協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，在全國范圍規(guī)劃多個中心城市群和多個中心城市。

　　——城市聯(lián)系體系：從等級化到鏈網(wǎng)化轉(zhuǎn)變，將形成多功能城市鏈網(wǎng)化的聯(lián)系體系。鏈網(wǎng)化聯(lián)系是城市間開放特征和分工協(xié)作深化的內(nèi)在要求，隨著分工深化和多中心出現(xiàn)，不同中心在綜合功能、金融功能、科技功能、文化功能、制造功能等有自己的比較優(yōu)勢。在城市功能上，中國城市體系將從垂直聯(lián)系主導(dǎo)的等級化聯(lián)系向水平聯(lián)系主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系轉(zhuǎn)變；在城市空間上，中國城市將從點(diǎn)聯(lián)系、線聯(lián)系主導(dǎo)向點(diǎn)線結(jié)合、面網(wǎng)延伸轉(zhuǎn)變。規(guī)劃中國城市新體系要改變按城市人口規(guī)模和行政級別設(shè)計(jì)等級化的城市體系做法，建立功能互補(bǔ)的鏈網(wǎng)化城市體系和空間平衡的網(wǎng)絡(luò)化城市體系。

　　城市新體系將使新型城鎮(zhèn)化迸發(fā)中國發(fā)展新動能

　　經(jīng)濟(jì)增長、社會公平和環(huán)境可持續(xù)是發(fā)展新動能的核心內(nèi)容。如果實(shí)現(xiàn)集群化、啞鈴型、多中心和鏈網(wǎng)化四個轉(zhuǎn)變，多中心群網(wǎng)化的城市新體系將迸發(fā)中國發(fā)展新動能。

　　——經(jīng)濟(jì)增長(經(jīng)濟(jì)競爭力)。大城市和城市群內(nèi)的中小城市(鎮(zhèn))的基礎(chǔ)設(shè)施投資將會持續(xù)增加，城市群內(nèi)部和城市群之間的基礎(chǔ)設(shè)施投資潛力也將不斷釋放。同時，大城市和城市群形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)將會進(jìn)一步提高全要素生產(chǎn)率。如果放開大城市限制，鼓勵城市群內(nèi)的中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展，不需采取短期刺激政策，也能更好地確保國家宏觀經(jīng)濟(jì)獲得更好的增長率。

　　——社會公平(社會凝聚力)。新的城市體系將把不同規(guī)模、不同類型的城市納入?yún)f(xié)調(diào)有序的發(fā)展機(jī)制中，讓不同城市和地區(qū)融入分工協(xié)作和互惠互利的網(wǎng)絡(luò)化有機(jī)聯(lián)系系統(tǒng)，獲得公平的發(fā)展機(jī)會，進(jìn)而更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，提升社會公平度。

　　——環(huán)境可持續(xù)(環(huán)境承載力)。新的城市體系將通過多中心布局更好地疏解擁堵，緩解、消除城市病，通過城市集群化發(fā)展更好地提升資源環(huán)境的綜合利用效益，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約。進(jìn)而不斷優(yōu)化以資源永續(xù)利用和良好生態(tài)為支撐的發(fā)展承載環(huán)境，可持續(xù)地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會公平。

　　以五大戰(zhàn)略舉措催生中國城市新體系

　　——實(shí)施重點(diǎn)發(fā)展城市群體系化發(fā)展戰(zhàn)略，形成城市群分工合作和專業(yè)化聯(lián)系以創(chuàng)造新紅利。一方面，把發(fā)展城市群作為規(guī)劃構(gòu)建中國城市新體系的戰(zhàn)略要點(diǎn)，通過構(gòu)筑城市群內(nèi)部多層次梯度演進(jìn)的城市規(guī)模體系格局，推動實(shí)現(xiàn)群內(nèi)大中小城市(鎮(zhèn))真正的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)社會效益和資源環(huán)境綜合利用水平。另一方面，以城市群內(nèi)的主要城市為支點(diǎn)有序推進(jìn)城市群之間分工合作與專業(yè)化聯(lián)系，把創(chuàng)造、釋放城市群體系的正外部性和新紅利作為新常態(tài)下開發(fā)中國發(fā)展新動能的有力手段。

　　——實(shí)施大城市放開發(fā)展戰(zhàn)略，以多中心布局創(chuàng)造、釋放和共享規(guī)模經(jīng)濟(jì)紅利。第一，放開大型及以上城市的人口限制，將限制大城市的人口規(guī)模方針調(diào)整為限定城市中心區(qū)人口規(guī)模的方針，中心區(qū)人口超出最優(yōu)規(guī)模應(yīng)配合市場決定的規(guī)律，建立多個中心和次中心。第二，鼓勵城市群內(nèi)有條件的大中城市有序擴(kuò)大規(guī)模，在合理規(guī)劃下引導(dǎo)發(fā)展成為規(guī)模更優(yōu)的城市。當(dāng)城市群內(nèi)中心城市人口超出其最優(yōu)規(guī)模應(yīng)遵循規(guī)律規(guī)劃構(gòu)建多中心城市群。第三，強(qiáng)化大城市和城市群規(guī)劃與管理，提高規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性以及管理與服務(wù)的水平與效率，引領(lǐng)多中心大城市、多中心城市群健康可持續(xù)發(fā)展。

　　——實(shí)施小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展戰(zhàn)略，讓小城鎮(zhèn)依托大城市共享外部經(jīng)濟(jì)。一方面，改變過去籠統(tǒng)提出全面發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法，調(diào)整為在城市群內(nèi)全面發(fā)展小城鎮(zhèn)，支持環(huán)境承載力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)競爭力水平較高的小城市(鎮(zhèn))不斷發(fā)展壯大。另一方面，因地制宜有重點(diǎn)地發(fā)展城市群之外大城市周邊的小城鎮(zhèn)，培育、支持重點(diǎn)城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)發(fā)展。同時，考慮到國家安全、民族團(tuán)結(jié)等現(xiàn)實(shí)需要與長遠(yuǎn)利益，還應(yīng)支持邊境地區(qū)、特殊資源區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)小城鎮(zhèn)“點(diǎn)狀開發(fā)、適度平衡”，讓這些地區(qū)具備一定條件的小城鎮(zhèn)更好地成為銜接城鄉(xiāng)的橋梁支撐與紐帶節(jié)點(diǎn)。

　　——實(shí)施多尺度多中心城市發(fā)展戰(zhàn)略，釋放、共享正外部性，克服負(fù)外部性。第一，完善中國國家尺度、區(qū)域尺度、城市群尺度、大城市內(nèi)部尺度的多中心布局，構(gòu)建由政府、企業(yè)等廣泛參與的投融資機(jī)制，加快推進(jìn)各中心間公共服務(wù)均等化和交通等連接性基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，為多尺度多中心城市體系創(chuàng)造和釋放更大的正外部性提供軟件與硬件支持。第二，推動多中心間形成聯(lián)動發(fā)展，在空間形態(tài)多中心的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能上的分工協(xié)作與一體化。第三，加強(qiáng)對各空間尺度上多中心布局的科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)，使多中心規(guī)劃順應(yīng)市場規(guī)律并與各地區(qū)的發(fā)展實(shí)際狀況協(xié)調(diào)匹配，實(shí)施過程中統(tǒng)籌全局，循序推進(jìn)。

　　——實(shí)施空間與功能的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展戰(zhàn)略。第一，發(fā)展城市空間網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建區(qū)域整體性空間網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。重點(diǎn)推動以高速鐵路為骨架的快速交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引導(dǎo)東部城市網(wǎng)絡(luò)沿著快速陸橋通道、江河通道等向中部、西部、東北地區(qū)擴(kuò)展延伸，形成更加高效的東中部一體化與全國互聯(lián)互通發(fā)展格局。第二，發(fā)展城市功能網(wǎng)絡(luò)，提升城市體系的整體功能，避免“大而全”的同質(zhì)競爭，通過專業(yè)化分工形成功能互補(bǔ)，讓城市間在制造、金融、科技等功能上進(jìn)行鏈網(wǎng)分工合作，以不斷發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)正外部性。同時構(gòu)筑廣泛的聯(lián)系通道，推進(jìn)聯(lián)系方式由單向、非對稱聯(lián)系向多向、多樣化對等聯(lián)系轉(zhuǎn)變，讓各節(jié)點(diǎn)通過多向選擇融入城市分工鏈網(wǎng)聯(lián)系體系中。

　　(中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院《中國城市競爭力報告》課題組)

來源：http://www.chinanews.com/sh/2017/03-23/8180892.shtml