王鳳和 中國自行車協(xié)會理事長 程潔 清華大學(xué)法學(xué)院副教授
□本報時事訪談員 陳寶成 北京報道
■訪談動機(jī)
在珠海，如果你現(xiàn)在騎電動自行車上路，很可能面臨被處罰的危險。因為從今年7月1日開始，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》開始生效。該條例明確規(guī)定，7月1日以后，電動自行車不予注冊登記，禁止在道路上行駛，外地電動自行車一律不得進(jìn)入珠海，違反者罰款500元。
據(jù)了解，在全國不少城市，都以政府規(guī)定的方式叫停了電動自行車。而已經(jīng)生效的《行政許可法》、《行政處罰法》卻似乎對此熟視無睹。
我們要問的是，這一事件中，公權(quán)力的法治底線何在？叫停的所謂“理由”是否經(jīng)得起事實和科學(xué)的考驗？路權(quán)公平能否在這一系列的禁令中得以實現(xiàn)？轉(zhuǎn)型期的中國，利益博弈的背后，公共決策模式如何實現(xiàn)平穩(wěn)運轉(zhuǎn)……
禁電動車涉及行政許可
新京報：在北京，電動自行車的實際擁有量有多少？其潛在的消費需求有多大？
王鳳和：目前，電動自行車在北京尚是黑戶，所以對于你的第一個問題，我也無法做出準(zhǔn)確的回答。但據(jù)三年前的有關(guān)資料統(tǒng)計，2001年1月，北京市的電動自行車不到2萬輛，而到了6月份已有5萬多輛電動自行車在北京的大街小巷穿行。
到了2001年末，北京電動自行車的社會保有量約為6萬輛，當(dāng)年銷售量是3.6萬輛。
同樣道理，根據(jù)2002年北京市的抽樣調(diào)查顯示：市民中有購買電動自行車意向的有217.7萬人，其中迫切需要購買的有62.3萬人，即使在內(nèi)城公交方便的地區(qū)有購買意向的仍占調(diào)查人數(shù)的12.8%.新京報：國內(nèi)其他地區(qū)又是什么狀況？
王鳳和：據(jù)我了解，浙江省到2004年底電動自行車保有量已達(dá)150萬輛（含超出標(biāo)準(zhǔn)的車子），其中僅杭州市就有30萬輛；上海的電動自行車保有量已達(dá)90萬輛，成都是50萬輛，南京市盡管起步較晚，但現(xiàn)在也有22萬輛之多。
新京報：目前全國不少城市通過政府通告方式叫停電動自行車，這一事件折射哪些法律問題？
程潔：我認(rèn)為主要涉及《行政許可法》的若干問題。
例如，誰有權(quán)設(shè)定行政許可？在什么范圍內(nèi)設(shè)定行政許可？如果行政相對人對行政機(jī)關(guān)所設(shè)定的行政許可有異議，可以采取什么樣的機(jī)制對已設(shè)定的行政許可進(jìn)行審查？北京市發(fā)布《加強(qiáng)電動自行車管理的通告》，在法律上是設(shè)定了一個特定的行政許可。
新京報：《行政許可法》能夠為化解電動自行車的困境提供哪些幫助？
程潔：《行政許可法》規(guī)定，設(shè)定行政許可的主體是以立法機(jī)關(guān)為主，而且如果由政府通過規(guī)章方式來設(shè)定許可，這種許可一定是臨時性的，一年期滿需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。用最簡單的話來總結(jié)，就是以市場為原則，以許可為例外。但北京市的規(guī)定是在2004年以前通過的，所以從法律角度講，2004年以后，它處于被取消或者重新審訂的狀態(tài)。
新京報：通過政府通告，禁止電動自行車上路，這是一個抽象行政行為還是具體行政行為？是否具有可訴性？
程潔：政府發(fā)布通告，是一個抽象行政行為，但并不意味著這種行為不具有可以審查的機(jī)制?！读⒎ǚā芬?guī)定，上級或同級立法機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)可以對政府這種行為進(jìn)行審查。在一些情況之下，這也可能變成具體行政行為。比如因騎電動自行車上路而被扣押、沒收或者被罰款，行政處罰是一項具體行政行為，這種情況就可訴了。
新京報：據(jù)了解，珠海市叫停電動自行車，是以地方立法的方式進(jìn)行的。這和單純的政府通告還有不同。
程潔：珠海的情況涉及民主機(jī)制問題。當(dāng)代議機(jī)關(guān)做出一個不被代表人認(rèn)可的決定時，被代表人有什么樣的糾正機(jī)制？我國現(xiàn)行法律提供了這種機(jī)制：選民可以罷免自己的代表，也可以申請上一級人大對該決定進(jìn)行審查。但如果有珠海市民不同意該規(guī)定，但又不打算采取措施，那么這種情況之下，他就要為自己的行為負(fù)責(zé)。因為公民有權(quán)對公共事務(wù)說“不”，放棄自己的發(fā)言權(quán)就要承擔(dān)相應(yīng)后果。如果這個后果是一個惡果，這就是自食其果。
叫停理由不足為據(jù)
新京報：分析各地叫停電動自行車的理由，首當(dāng)其沖的是電動自行車的安全問題。
王鳳和：關(guān)于安全問題，電動自行車產(chǎn)品有國家標(biāo)準(zhǔn)（GB17761-7999，《電動自行車使用技術(shù)條件》），當(dāng)中對此有明確規(guī)定；此外，《道路交通安全法》對電動自行車的車速和行駛的車道也有明確規(guī)定，騎車人購買符合標(biāo)準(zhǔn)的車子，在規(guī)定的速度和車道上行駛，就不存在安全問題。
新京報：與其他交通工具相比，電動自行車引發(fā)的交通事故比例是高是低？
王鳳和：在各種交通工具發(fā)生的事故中，電動自行車是比較低的。據(jù)上海2001年的資料顯示，上路電動自行車5萬余輛，事故率為0.47%，而汽車事故率為3.1%，2002年上半年電動自行車增加2.17萬余輛，事故率為0.17%，汽車事故率1.6%.新京報：有人提出，電動自行車的電池會引發(fā)環(huán)境污染？
王鳳和：現(xiàn)在電動自行車使用的電池，絕大多數(shù)為密封的鋁酸蓄電池。從今年5月21日起，北京市的121路公交車有14輛裝配鋁酸蓄電池，電動公交車正式運營。它們用的電池在使用中沒有造成污染，所以電動自行車用電池不應(yīng)該有污染。
新京報：鼓勵電動自行車上路，是否會擠占本已稀缺的城市道路資源？
王鳳和：根據(jù)國內(nèi)專家按交通高峰小時理論計算的最大運能比較，小汽車為850人/小時，自行車為1000人/小時。另據(jù)北京市統(tǒng)計，按各類車占用道路面積算，小轎車為23平方米，自行車是10平方米。再有就是清華大學(xué)王蒲生博士在著作中提到，根據(jù)荷蘭自行車協(xié)會的研究，自行車通行時所占道路面積為9平方米，轎車是17平方米。同樣道路上，每小時通過轎車最多載人量3600人，而自行車則是10600人，是轎車的3倍。
程潔：在我看來，這些理由并不重要，重要的是得出這些理由的過程。例如，人類制造污染，人類自相殘殺，人類破壞環(huán)境，人類會做很多不道德的事情，但不能因此得出人類應(yīng)該被消滅的結(jié)論。回到電動自行車上來，按照《行政許可法》，禁止電動自行車上路的理由應(yīng)該是通過聽證會得來的，但我們卻沒有這樣做。
民意反差折射機(jī)制漏洞
新京報：根據(jù)珠海法制局的一項網(wǎng)上調(diào)查，支持電動車上路的被調(diào)查人，占到97%.這種情況下，公共決策機(jī)制該如何面對這一部分網(wǎng)絡(luò)民意？
程潔：一般情況下，在立法機(jī)關(guān)通過議案時，會有一些持不同意見的代表，所以可以通過這部分代表提出新的議案來否決原先的議案。
網(wǎng)上意見是否具有代表性不是最重要的，因為我們并不要求非代表人（網(wǎng)民）做出有代表性的言論。但我們期待我們的代表發(fā)表具有代表性的意見；如果一個代表發(fā)表了言論，我們就推定他應(yīng)該代表某一些人。假如代表確實沒有反映我們的意見，造成“不該有代表性的人（網(wǎng)民）發(fā)表了有代表性的意見，但應(yīng)該發(fā)表有代表性意見的人（代表）與我們的意見相左”，這種情況下就需要考慮我們的機(jī)制是不是出現(xiàn)了問題。
新京報：有人認(rèn)為，限制甚至叫停電動自行車上路，實際是政策制定者對電動車一族的政策性歧視，是不公平的，因此有必要調(diào)整這個政策。
程潔：對決策者來說，一項決策出臺，其初衷應(yīng)該不是為了歧視某些族群；但如果造成了歧視的后果，這就是該政策本身所導(dǎo)致的危害。比如說為了促進(jìn)教育發(fā)展，大學(xué)或者高中教育要收費。顯然這個政策出臺的初衷，不是針對窮人或者富人；但很顯然這個政策導(dǎo)致沒有錢的人上不起大學(xué)。所以我想還是應(yīng)該對此做出區(qū)分。
至于公平問題，首先我要問，究竟什么是路權(quán)公平？
是不是每一個人有同等時間、同等時段、同等速度來使用公路就叫路權(quán)公平？其實在現(xiàn)行框架內(nèi)，公平機(jī)制是存在的，但問題是對公平規(guī)則的執(zhí)行存在很大的缺陷和漏洞。在電動自行車事件當(dāng)中我們看到，《行政許可法》中設(shè)定的公平機(jī)制沒有充分有效的保證，政府不按照法律所設(shè)定的程序和機(jī)制行事，這時候就沒有有效的制約機(jī)制。所以問題并不是我們沒有這套機(jī)制，而是這套機(jī)制的自我實施能力比較差。
新京報：為什么會是這樣？解決這個問題從哪里入手？
程潔：主要是政府和社會之間溝通不暢。溝通機(jī)制的目標(biāo)是在政府和社會之間形成共識，中國現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型社會，以前的很多共識被打破了，而新的共識還沒有形成。
在這種情況下，應(yīng)該更多依靠市場的參與機(jī)制。在政府和社會、市民的溝通中，政府應(yīng)該清醒地意識到，如果力量沒有足夠大，而政府又要承擔(dān)很多責(zé)任的話，其實會導(dǎo)致很多困境。
同時，市場和社會也要意識到，現(xiàn)在每個主體既有權(quán)利也有責(zé)任。電動自行車的使用者和生產(chǎn)者是一個很大的群體，他們可以站出來和政府溝通。
公共決策模式期待變革
新京報：能否簡單概括一下，傳統(tǒng)公共決策模式有哪些特點？
程潔：概括傳統(tǒng)公共決策模式的特點，我們會發(fā)現(xiàn)，其一，決策過程基本上是一個由上到下的過程；其二，決策的信息事先不公開，我們只拿到一個結(jié)論，但如何得到該結(jié)論？我們就不得而知了。第三就是決策的參與者僅僅是政府本身，即使有其他的被咨詢者，但政府至少是決策的主體。
新京報：社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，公共決策的出臺，應(yīng)該與傳統(tǒng)體制下的模式有所不同，以方便社會“轉(zhuǎn)彎”。轉(zhuǎn)型期內(nèi)的公共決策出臺模式應(yīng)該有哪些變化？這些變化與不同利益主體之間的博弈有哪些內(nèi)在聯(lián)系？
程潔：轉(zhuǎn)型過程既是從計劃到市場的轉(zhuǎn)型，也是從他治到自治的過程。如果說傳統(tǒng)決策模式是自上而下的，那么現(xiàn)在要求決策至少是上下共同的，應(yīng)該有一些被管理人或者被決策人的信息反饋給管理者和決策者。因為決策者最終的目標(biāo)是要獲得被決策人的認(rèn)可和執(zhí)行。
第二個是以往的決策只給結(jié)論不給過程，決策過程不公開不透明。這就導(dǎo)致即使有些決策信息是合理的，但因為人們不知道，反而會導(dǎo)致合理懷疑。例如人們會懷疑，叫停電動自行車是否是決策者對某個利益集團(tuán)的偏愛？人們會懷疑，騎電動自行車的人都是弱勢群體，禁止上路是否是對這些人的歧視？其實這些懷疑也可能是無中生有，但是因為沒有相關(guān)信息，人們就有合理懷疑的理由。這就要求政府開放自己的信息資源，即使政府有理由叫停電動自行車，人們也有理由知道，這些理由是從哪里來的。
最后，應(yīng)該有一個溝通的機(jī)制。如果政府能夠盡早允許公眾參與，或許決策執(zhí)行的效果會更好。
新京報：現(xiàn)在看來，電動自行車事件似乎陷入了一種互掐狀態(tài)，其最終結(jié)局會怎樣？
程潔：一定是一個妥協(xié)的過程。如果確實存在“互掐”，也是一個“階段性互掐”。在某一局當(dāng)中，可能不是“你死”就是“我活”，但過了這一局，雙方可以握一握手，這是民主社會的特點。對中國來講，不僅政府要學(xué)習(xí)，公民也存在一個不斷學(xué)習(xí)的過程。任何立法當(dāng)中都包含了妥協(xié)的成分。每個人的意見不一樣，但還要達(dá)成一個公共文本，這個文本要使得所有人都覺得可以接受，那它當(dāng)中必定模糊了很多因素，這種模糊就是妥協(xié)的后果。
具體到電動自行車，最后可能并非不允許它出現(xiàn)在市場上，而有可能進(jìn)行限制等。
王鳳和：我也希望最后的結(jié)局是大家握手言歡。我希望地方政府部門不要輕易做出不叫電動自行車上路的決定，要給電動自行車的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。
電動自行車存廢：利益博弈與決策變革
