中美需要就該地區(qū)的權(quán)力分配、力量對比、行為規(guī)則和區(qū)域秩序形成必要的共識，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成一個包容性的、共存的安全架構(gòu)。唯如此，雙方才有可能進(jìn)行真正有效的危機(jī)管控

　　文/胡波

　　2018年6月26日至28日，美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯對華進(jìn)行了工作訪問。對此，在馬蒂斯結(jié)束訪華并離京當(dāng)天，中國國防部新聞發(fā)言人吳謙表示，美國國防部長馬蒂斯訪華取得積極和建設(shè)性的成果。而馬蒂斯本人也在離京前表示，與中方的會談“非常、非常好”，旨在建立“透明的戰(zhàn)略對話”。吳謙還透露，中國國防部長魏鳳和將應(yīng)邀在今年內(nèi)訪問美國。

6月28日，中央軍委副主席許其亮在北京八一大樓會見來訪的美國國防部長馬蒂斯。中新社記者 宋吉河 攝

　　可以確定的是，這次訪問的總體交流氣氛是積極的，雙方就一些敏感問題坦率交換了看法，但并未形成能夠叫得響的成果。這種看上去有些反差的結(jié)果，也多少反映了當(dāng)前中美軍事關(guān)系日益緊張、從以增進(jìn)戰(zhàn)略互信為主演變?yōu)楣芸馗偁帪橹鞯默F(xiàn)實。

　　戰(zhàn)略環(huán)境持續(xù)下行

　　曾幾何時，中美軍事關(guān)系也一度掀起了一個小高潮。

　　2013年6月和2014年11月，習(xí)近平主席同奧巴馬總統(tǒng)兩次會晤，就兩軍發(fā)展不沖突、不對抗的新型軍事關(guān)系達(dá)成了重要共識。2013年至2015年初的兩年多時間里，中美兩軍在高層交往、機(jī)制性對話與磋商、中青年軍官交流、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)等方面不斷取得新進(jìn)展。中國海軍應(yīng)邀參加美國海軍主導(dǎo)的“環(huán)太平洋2014”軍演、雙方簽署《建立重大軍事行動相互通報機(jī)制》和《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則》兩個互信機(jī)制備忘錄，則標(biāo)志著兩軍互信和危機(jī)管控機(jī)制建設(shè)取得歷史性突破。在當(dāng)時美方對新型大國關(guān)系反應(yīng)不積極的情況下，兩軍關(guān)系一度成為中美關(guān)系的亮點。

　　然而，這種勢頭在2015年前后戛然而止。表面的原因是，雙方因中國南海島礁建設(shè)引發(fā)了新的摩擦；實質(zhì)的原因則是，美國對其戰(zhàn)略環(huán)境和對中國的認(rèn)識發(fā)生了戰(zhàn)略性改變。

　　在這一年，美國連續(xù)出臺了新版的《美國國家安全戰(zhàn)略》《國家軍事戰(zhàn)略》《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》和《亞太海上安全戰(zhàn)略》等一系列戰(zhàn)略文件和政策報告。當(dāng)時美國戰(zhàn)略界關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境的改變已有定論，認(rèn)為美國面臨的海上戰(zhàn)略環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨變，失敗國家和恐怖主義雖然仍能構(gòu)成廣泛的重大挑戰(zhàn)，但大國地緣競爭已經(jīng)上升為頭號海上威脅。“今天的安全環(huán)境已經(jīng)與我們過去25年習(xí)以為常的戰(zhàn)略態(tài)勢截然不同，這需要新的思維和行動方式。”上述報告中稱，無論是基于反介入與區(qū)域拒止力量、遠(yuǎn)洋海軍，還是“灰色地帶”對抗，中國都被認(rèn)為是最具潛力的戰(zhàn)略對手。

　　特朗普上臺后，在亞太戰(zhàn)略安全政策方面，基本上延續(xù)了奧巴馬政府的戰(zhàn)略認(rèn)知和政策路線。美國的軍事戰(zhàn)略通常具有較大的穩(wěn)定性，向來不太受政府更迭的影響。在對美國面臨的戰(zhàn)略環(huán)境和對中國戰(zhàn)略競爭對手的定位上，特朗普政府更進(jìn)了一步， 2017年12月的發(fā)布《美國國家安全戰(zhàn)略》報告和2018年1月的《國家防務(wù)戰(zhàn)略》報告中表示，美國已進(jìn)入“大國競爭的新時代”，美國的戰(zhàn)略重點在印太，最大戰(zhàn)略競爭對手就是中國。在歷史上，中國首次成為美國國家安全戰(zhàn)略關(guān)注的最大重點。在任不到兩年的時間內(nèi)，特朗普放手國家安全團(tuán)隊和防務(wù)部門醞釀“印太”戰(zhàn)略和海上戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。從目前披露的信息來看，中國無疑已成為美國國家安全戰(zhàn)略、“印太”地區(qū)戰(zhàn)略和海上戰(zhàn)略的焦點國家或?qū)κ帧?/p>

　　不容忽視也不應(yīng)存在僥幸心理的方面是，美軍大幅提高了在南海行動的頻率和等級，在軍事戰(zhàn)略、作戰(zhàn)概念和裝備建設(shè)等方面都在以中國為重點進(jìn)行布局和探索。在2015年至2016年間，美國海軍恢復(fù)中斷了74年之久聚焦?fàn)帄Z海洋控制的高烈度沖突的“艦隊問題”(Fleet Problem)演習(xí)，該演習(xí)在太平洋戰(zhàn)爭前曾針對日本，如今則被認(rèn)為是針對中國。

　　冷戰(zhàn)結(jié)束后，中美軍隊互為對手早就不是秘密，也不稀奇，但相當(dāng)長的時期內(nèi)，都是戰(zhàn)術(shù)或點對抗，唯一有可能引發(fā)雙方大規(guī)模武裝沖突的就是臺灣問題。但近些年來，在美方的主導(dǎo)下，這種對手的設(shè)定和對抗的場景具有更多的戰(zhàn)略意義，已從“點”演變到“線”甚至是“面”，已從臺海擴(kuò)展到南海、西太甚或印度洋地區(qū)。

　　在這種戰(zhàn)略背景和氛圍之下，中美兩軍關(guān)系加速下行。

　　三大障礙繼續(xù)加劇

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國對臺軍售、美軍抵近偵察和美國對華軍事交流的歧視性法案被稱之為中美軍事關(guān)系發(fā)展的三大障礙。

　　美國對臺軍售是早該解決的歷史遺留問題。根據(jù)1982年發(fā)布的《八一七公報》，“美國政府進(jìn)一步聲明‘它不尋求執(zhí)行一項長期向臺灣出售武器的政策，它向臺灣出售的武器在性能與數(shù)量上將不超過中美建交后近幾年來供應(yīng)的水平。它準(zhǔn)備逐步減少對臺灣的武器出售，并經(jīng)過一段時間導(dǎo)致最后的解決。’”但隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國即完全放棄了履約的打算，老布什、克林頓、小布什和奧巴馬政府都曾大規(guī)模向臺出售武器。

　　特朗普上臺后，有意改變一攬子交易，轉(zhuǎn)而采取逐案審批的方式，推動對臺軍售的常態(tài)化。2017年6月，特朗普政府首批約14億美元的對臺軍售得到批準(zhǔn)。2018年3月16日，特朗普簽署國會參眾兩院已通過的“臺灣旅行法”，鼓勵允許美方所有層級的官員訪問臺灣，允許臺灣高級官員在“受尊敬的條件”下來到美國。《2018年國防授權(quán)法案》允許美臺軍艦相互?？繉Ψ礁劭?；《2019年國防授權(quán)法案》要求美軍和行政當(dāng)局采取措施提升臺灣的防務(wù)能力。

　　美國每年動用艦機(jī)針對中國大陸實施上千次的抵近軍事偵察，偵察內(nèi)容包括中國大陸沿海沿岸重要軍事目標(biāo)的活動、導(dǎo)彈發(fā)射及軍事通訊等。部分行動接近甚至緊貼中國領(lǐng)海線進(jìn)行，對中國的國家安全、裝備安全和人員安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。2001年南海撞機(jī)事件的起因，就是美國在海南島附近海域進(jìn)行近距離偵察。近年來，美國日益視中國為戰(zhàn)略競爭對手，無論是頻率，還是烈度，抵近偵察行動都在持續(xù)加強。

　　美國《2000財年國防授權(quán)法》《迪萊修正案》，以及《1990-1991財年對外關(guān)系授權(quán)法》等法案在至少15項領(lǐng)域限制兩軍交流，限制對華高技術(shù)出口。這些歧視性法案是在兩軍關(guān)系低迷、國會反華勢力抬頭的情況下出臺的，是中美提高戰(zhàn)略互信，加強戰(zhàn)略溝通的瓶頸。以往，美國軍方與國會的態(tài)度有所不同，出于發(fā)展兩軍關(guān)系和互通有無的考慮，在執(zhí)行層面保持一定的彈性，愿意在歧視性法律的邊緣領(lǐng)域進(jìn)行一些創(chuàng)新性的交流與合作。不過，從2015年開始，美國軍方態(tài)度逐漸與國會走近，收緊了兩軍交流的操作空間，很多計劃好的交流項目要么被取消，要么被打折扣執(zhí)行。

　　第四大障礙快速發(fā)酵

　　2015年以來，“南海軍事化”成為兩軍關(guān)系中的一大新問題，其風(fēng)頭大有蓋過“三大障礙”的趨勢。美國所謂的“南海軍事化”，指的是中國在擴(kuò)建島礁上部署武器，或者中國將南海島礁用于軍事用途的行為。在中方不斷強調(diào)美方才是“南海軍事化”的始作俑者和操盤手的情況下，美國近來開始用“島礁軍事化”代替“南海軍事化”。

　　2015年初，中國南沙島礁建設(shè)初具規(guī)模，引發(fā)了美國的高度關(guān)注和強烈反應(yīng)。此后，美國在公開和官方高層交流渠道中頻頻炒作“南海軍事化”問題，要求中國做出承諾，不在新擴(kuò)建的島礁上部署武器。在中方看來，美國的指責(zé)和要求毫無道理，中國在自己島礁上建設(shè)防御性設(shè)施，這是國際法賦予的自保權(quán)和自衛(wèi)權(quán)。中國花這么大代價擴(kuò)建島礁，讓中國承諾不在島上部署武器不符合邏輯。

　　中方擴(kuò)建島礁并非完全出于軍事目的，還有多重其他非軍事目的，如改善民生、提供國際公共產(chǎn)品等。但是，鑒于南海復(fù)雜的地緣形勢，島礁也亟須提高自衛(wèi)能力，中國不是最早在南沙部署武器的國家，國防政策是防御性的，中國部署武器的數(shù)目多寡和能力高低，取決于其面臨威脅的大小。盡管如此，在實際操作中，中方保持著極大克制。中方南沙島礁的基礎(chǔ)設(shè)施早就建設(shè)完畢，但一直到2018年5月份前后，為應(yīng)對美軍在島礁周圍不斷升級的挑釁行動，才開始在島上部署反艦導(dǎo)彈和防空導(dǎo)彈等實質(zhì)性裝備。

　　值得注意的是，在“島礁軍事化”問題上，美方日益上綱上線，甚至不惜進(jìn)行議題捆綁，如將島礁導(dǎo)彈部署與環(huán)太演習(xí)聯(lián)系在一起，以此為借口，取消了原本計劃內(nèi)的中國海軍參加“環(huán)太演習(xí)2018”的邀請。此外，美國還更進(jìn)一步提出要求，只有中方撤出島上部署的武器，才可能進(jìn)行類似環(huán)太演習(xí)的交流與合作。

　　中美圍繞“南海軍事化”較量的背后，是雙方日益加劇的南海戰(zhàn)略博弈。中國希望維護(hù)自己在南海的主權(quán)、主權(quán)權(quán)益，并獲得合理的權(quán)力地位和戰(zhàn)略空間；而美國希望繼續(xù)維持在該地區(qū)的海上主導(dǎo)地位，對中國在南海迅猛發(fā)展的力量感到極不適應(yīng)。“南海軍事化”已成為一個綜合性博弈的概念，一方面是雙方力量差距的縮小和反縮小，以及雙方現(xiàn)場的摩擦與對抗升級；另一方面是雙方外交和國際輿論的較量，即便中方相對被動，但面臨美方在“南海軍事化”議題上愈演愈烈的炒作，也不得不進(jìn)行反駁和反制。

　　中方并不愿意與美方開辟新的對抗戰(zhàn)線，但美國執(zhí)意如此，中方也別無選擇，可以預(yù)見，圍繞“南海軍事化”的斗爭將成為中美軍事關(guān)系中的一大新的具體障礙。

　　防止“真打起來”

　　在中美關(guān)系中，中國當(dāng)然擁有很強的塑造能力，但美強中弱的戰(zhàn)略格局短期內(nèi)不可能得到改變，美國對中美關(guān)系的塑造能力和潛力先天強于中國。在這種情況下，中國可能改變不了中美戰(zhàn)略競爭的基本路線，但有改變競爭節(jié)奏和烈度的較強能力，過高或過低估計自身的能力都可能導(dǎo)致戰(zhàn)略上的重大失誤。

　　冷戰(zhàn)后的很長一段時期內(nèi)，中美軍事關(guān)系的主要任務(wù)在于增進(jìn)戰(zhàn)略互信，減少不必要的誤判，并推動中美關(guān)系的總體穩(wěn)定。目前來看，情況和形勢已經(jīng)發(fā)生了巨變，意圖的相互了解可能并不那么重要，重要的是基于能力的相互試探及相互克制。

　　對于現(xiàn)階段的中美軍事關(guān)系來說，重要的是如何共同采取切實有效的措施，防止“真打起來”。

　　在美國設(shè)定的中美戰(zhàn)略競爭的框架內(nèi)，雙方亟待解決的是如何管控競爭，防止競爭無限制擴(kuò)大和升級，進(jìn)而引發(fā)雙方的武裝沖突。就危機(jī)管控機(jī)制的質(zhì)量和有效性來看，中美間現(xiàn)存的一系列有關(guān)危機(jī)管控的安排遠(yuǎn)不能與冷戰(zhàn)時期的美蘇相比，與美俄軍事關(guān)系相比也有一定差距，盡管中美關(guān)系仍然比當(dāng)年的美蘇關(guān)系和今天的美俄關(guān)系要好很多。

　　在中美都在強化西太平洋軍事力量并彼此為主要對手的背景下，雙方的艦機(jī)和其他軍事平臺每天都在發(fā)生各類頻繁的“相遇”和摩擦，頻率和烈度還在快速攀升，加強有效的危機(jī)管控十分必要。以往我們往往側(cè)重于溝通管道和機(jī)制的建設(shè)，其實更重要的是，雙方需要就該地區(qū)的權(quán)力分配、力量對比、行為規(guī)則和區(qū)域秩序形成必要的共識，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成一個包容性的、共存的安全架構(gòu)。唯如此，雙方才有可能進(jìn)行真正有效的危機(jī)管控。

　　鑒此，中方迫切需要轉(zhuǎn)變思路，不宜將追求中美軍事關(guān)系的表面和諧及一團(tuán)和氣作為自己的追求目標(biāo)，而應(yīng)直面矛盾、直面分歧，以一個強者的心態(tài)與美方進(jìn)行博弈。中國的文化較為含蓄，很多分歧不愿意攤開了談，往往過于重視對總體氛圍的維護(hù)，而忽視對具體分歧的表達(dá)和具體問題的解決。當(dāng)然，以前長期作為弱者，中國在具體問題上也沒有太多與美方討價還價的本錢，這使得中國可能也缺乏相應(yīng)的博弈經(jīng)驗和談判能力。今后，中國要盡快轉(zhuǎn)變角色，有意識地提高相關(guān)能力，不要老以弱者和受害者的心態(tài)與美方互動。

　　另外，中方也需要充分考慮到中美戰(zhàn)略博弈的復(fù)雜性和長期性，并做好相應(yīng)斗爭準(zhǔn)備。中美間的軍事競爭是一場“持久戰(zhàn)”，可能會持續(xù)10年甚至數(shù)十年，不經(jīng)過長期的、激烈的斗爭，美國不可能對中國的主權(quán)、主權(quán)權(quán)益和海上地位給予相應(yīng)的尊重。

　　(作者系北京大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任)

　　(《中國新聞周刊》2018年第25期)

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