作者 柳金財(cái) 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　　蔡英文及蘇“內(nèi)閣”民意支持度持續(xù)升高不墜。在享有如此高聲望及高支持度下，權(quán)力完全掌握導(dǎo)致其決策草率、反復(fù)，翻轉(zhuǎn)民進(jìn)黨向來(lái)主張的“零檢出”、“反毒牛”訴求，在未經(jīng)“立法院”審議通過(guò)下，片面宣布自2021年元旦起進(jìn)口含萊克多巴胺的美國(guó)萊豬，截至目前至少已有四個(gè)不同管道、立場(chǎng)、時(shí)點(diǎn)的民調(diào)顯示，約六到七成以上的臺(tái)灣民眾反對(duì)美國(guó)萊豬進(jìn)口。

　　蔡英文拍板決定以行政命令方式，宣布基于發(fā)展美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系及維護(hù)臺(tái)灣利益考慮，開(kāi)放萊豬是必要政策選擇。對(duì)照民進(jìn)黨執(zhí)政前政策宣稱，其政策取向可謂是南轅北轍。從傳統(tǒng)民進(jìn)黨所宣傳標(biāo)榜政治價(jià)值與等理念，顯然萊豬進(jìn)口政策過(guò)于決策草率、欠缺政治透明化，缺乏朝野協(xié)商及對(duì)民間社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)利害標(biāo)的群體政府溝通;官方機(jī)構(gòu)相關(guān)部門(mén)也未充分舉辦座談會(huì)、公聽(tīng)會(huì)，進(jìn)行必要政策協(xié)調(diào)與說(shuō)服程序。與民進(jìn)黨傳統(tǒng)價(jià)值相背道而馳是，如此重大公共政策并未經(jīng)公開(kāi)政策辯論或運(yùn)用“公民投票”決定之，蔡英文并無(wú)響應(yīng)國(guó)民黨主席江啟臣公開(kāi)辯論呼吁;更甚者，這項(xiàng)決策違背全臺(tái)灣過(guò)半數(shù)縣市制訂“食安管理自治條例”。這除反映蔡英文決策正當(dāng)性之不足，也導(dǎo)致政策將遭遇難以執(zhí)行之困頓，激發(fā)民進(jìn)黨執(zhí)政“中央”與“在野黨”執(zhí)政地方之緊張、對(duì)立與沖突。

　　首先，具臺(tái)灣民眾黨身份的臺(tái)北市長(zhǎng)柯文哲，公開(kāi)質(zhì)疑開(kāi)放美萊豬進(jìn)口，形同允許全世界各國(guó)進(jìn)口含萊劑豬肉入臺(tái)。11月28日臺(tái)北市長(zhǎng)柯文哲質(zhì)問(wèn)執(zhí)政民進(jìn)黨“中央層級(jí)政府”： “明年一月，臺(tái)灣要開(kāi)放進(jìn)口的到底是美豬，還是全世界所有含萊克多巴胺的豬?”并痛批民進(jìn)黨當(dāng)局悍然拒絕溝通，在信息不透明、不對(duì)稱狀態(tài)下，以一紙函文強(qiáng)硬要求地方修改自治條例以配合其執(zhí)政“中央層級(jí)政府”。

　　柯文哲進(jìn)一步批評(píng)，根據(jù)9月17日公告的動(dòng)物用藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，不只是美萊豬進(jìn)口臺(tái)灣，全世界各國(guó)要進(jìn)口到臺(tái)灣的豬肉，皆允許一定程度萊劑殘留。但島內(nèi)豬不能使用瘦肉精，形成所謂的“超國(guó)民待遇”;若其他國(guó)家也比照辦理，而臺(tái)灣地區(qū)不開(kāi)放即會(huì)違反原則。換言之，開(kāi)放美萊豬進(jìn)口臺(tái)灣，依據(jù)世界貿(mào)易組織所揭示“最惠國(guó)待遇”、“普遍國(guó)民待遇”原則，不能歧視其他成員國(guó)同樣產(chǎn)品，這形同也允許各國(guó)萊豬進(jìn)口臺(tái)灣地區(qū)。

　　其次，給予主要“在野黨”執(zhí)政地方層級(jí)政府挑戰(zhàn)“中央層級(jí)政府”權(quán)威之口實(shí)，形成“地方包圍中央”態(tài)勢(shì)，不利于“中央層級(jí)”與地方層級(jí)政府權(quán)力邊界之制度性分權(quán)。部分地方政府要以訂定地方自治條例的方式，提高檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)以響應(yīng)民眾要求，質(zhì)疑民進(jìn)黨執(zhí)政的“中央層級(jí)政府”不應(yīng)剝奪地方政府地方自治的權(quán)利。例如臺(tái)中市政府在《食品安全管理自治條例》中規(guī)定瘦肉精零檢出，但臺(tái)行政機(jī)構(gòu)認(rèn)為該條例與“中央法令“抵觸，要求臺(tái)中市政府修正相關(guān)規(guī)定。

　　然而，原本食品衛(wèi)生管理權(quán)限即屬地方自治事項(xiàng)，地方政府應(yīng)有權(quán)決定美豬瘦肉精檢出的標(biāo)準(zhǔn)高低。依據(jù)臺(tái)灣司法院大法官會(huì)議解釋釋字第738號(hào)解釋文中，明文當(dāng)?shù)胤秸?ldquo;中央”規(guī)定不符時(shí)，是否抵觸“中央法令”主要取決于兩者的規(guī)定內(nèi)容，基本上“中央層級(jí)政府”訂的是最低標(biāo)準(zhǔn)，若地方層級(jí)政府訂的是更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，并不會(huì)產(chǎn)生相互抵觸之沖突。

　　再者，國(guó)民黨掌握地方執(zhí)政14個(gè)縣市及17個(gè)縣市議會(huì)，運(yùn)用食安自治條例抗衡民進(jìn)黨執(zhí)政中央政策指令。依據(jù)“衛(wèi)福部”數(shù)據(jù)顯示全臺(tái)有11個(gè)縣市訂定或?qū)⒁喍ㄊ嘲沧灾螚l例限制瘦肉精檢出，其中宜蘭、臺(tái)東要求“所有肉品”皆不能檢出;而臺(tái)北、桃園、臺(tái)南、臺(tái)中、嘉義、基隆、彰化、云林、新竹等9縣市，則要求 “豬肉”必須達(dá)到瘦肉精零檢出標(biāo)準(zhǔn)。

　　由地方議會(huì)通過(guò)食安條例，并非各地方政府所能掌握，即使民進(jìn)黨執(zhí)政縣市若無(wú)法掌握地方議會(huì)席次過(guò)半，也無(wú)法阻止各地方議會(huì)立法、修法行為，甚至在議會(huì)壓力下實(shí)行與中央執(zhí)政民進(jìn)黨當(dāng)局不同策略標(biāo)準(zhǔn)。例如在民進(jìn)黨執(zhí)政桃園市，其市議會(huì)在國(guó)民黨議員多數(shù)的情況下，順利三讀通過(guò)修訂食安自治條例，加嚴(yán)規(guī)范全市販賣(mài)的牛雞豬等供人食用肉類不得檢出乙型受體素，違者最高罰10萬(wàn)元(新臺(tái)幣，下同)。如此變成由國(guó)民黨主控地方議會(huì)藉由修法，要求民進(jìn)黨主政地方政府實(shí)施，最終導(dǎo)致即使民進(jìn)黨執(zhí)政地方政府，也無(wú)法服從民進(jìn)黨執(zhí)政中央的政策指令。職是，民進(jìn)黨執(zhí)政的桃園市長(zhǎng)鄭文燦呼吁民進(jìn)黨執(zhí)政中央統(tǒng)一解釋，避免造成各地方政府施政“多頭馬車(chē)”，形成“一國(guó)多制”混亂局面。

　　最后，在國(guó)民黨執(zhí)政地方政府及占優(yōu)勢(shì)地方議會(huì)，將運(yùn)用萊豬事件強(qiáng)化對(duì)民進(jìn)黨執(zhí)政中央的對(duì)抗力度。例如12月8日新北市議會(huì)三讀通過(guò)修正“新北市食品安全衛(wèi)生管理自治條例”第六條之一、第十七條之一，增訂新北市販賣(mài)的豬肉及其制品不得檢出萊克多巴胺。同時(shí)，要求新北市業(yè)者須瘦肉精零檢出，否則可罰3到10萬(wàn)元。國(guó)民黨黨團(tuán)以甲級(jí)動(dòng)員，要求停止討論直接表決，藍(lán)營(yíng)最后憑借人數(shù)優(yōu)勢(shì)，以36票過(guò)半人數(shù)三讀通過(guò)修正。

　　針對(duì)修法方向若與執(zhí)政民進(jìn)黨中央政策抵觸，自治條例送中央可能遭臺(tái)行政機(jī)構(gòu)退回，新北市長(zhǎng)侯友宜宣稱若行政院有不一樣的看法，新北市將提出“釋?xiě)?rdquo;、訴愿，采取法律解決措施，這加劇中央與地方法律沖突。同時(shí)，美國(guó)萊豬進(jìn)口政策提供國(guó)民黨連結(jié)社會(huì)團(tuán)體共同進(jìn)行議題抗?fàn)幟浇?，例?1月9日國(guó)民黨臺(tái)中市黨部結(jié)合臺(tái)中市卓越青工總會(huì)舉行“美國(guó)萊豬進(jìn)口對(duì)國(guó)民健康影響”記者會(huì)，公布民調(diào)顯示對(duì)政府開(kāi)放瘦肉精美豬進(jìn)口，55.1%不支持，19.5%支持，對(duì)“中央”可能宣告臺(tái)中市政府零檢出無(wú)效，62.7%民眾不認(rèn)同，并呼吁號(hào)召全民上凱達(dá)格蘭大道抗議民進(jìn)黨當(dāng)局，表達(dá)拒絕萊豬的民意。

　　顯見(jiàn)，國(guó)民黨主政的地方政府及地方議會(huì)，運(yùn)用強(qiáng)勢(shì)議事主導(dǎo)應(yīng)對(duì)相對(duì)弱勢(shì)民進(jìn)黨地方議員，及采取法律工具應(yīng)對(duì)中央執(zhí)政民進(jìn)黨當(dāng)局;同時(shí)結(jié)合地方民間社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行政策倡議及發(fā)動(dòng)一連串游行抗?fàn)?。這樣惡性的地方治理互動(dòng)質(zhì)量，源自中央層次治理困境及互動(dòng)不佳所致。換言之，當(dāng)民進(jìn)黨主政當(dāng)局不尊重立法機(jī)構(gòu)在野黨，運(yùn)用強(qiáng)勢(shì)壓制而非溫和開(kāi)放政策溝通模式，這種粗糙暴虐協(xié)商模式也會(huì)從中央層次不良溝通延伸至地方層級(jí)政治互動(dòng)與治理危機(jī)。這不僅惡化政黨間良性互動(dòng)質(zhì)量，同時(shí)也傷及中央與地方關(guān)系，毫無(wú)助于建立理性政黨政治及中央地方制度性分權(quán)。

　　民進(jìn)黨當(dāng)局應(yīng)能預(yù)測(cè)到開(kāi)放美萊豬進(jìn)口，勢(shì)必產(chǎn)生

　　反彈聲浪及巨大政治沖擊，然也認(rèn)為這僅僅是短期負(fù)面效應(yīng)，距離2022年地方選舉尚有兩年，可以藉由其他政策工具緩解臺(tái)灣民眾對(duì)執(zhí)政當(dāng)局信任度下降。然開(kāi)放萊豬進(jìn)口卻嚴(yán)重沖擊中央與地方良性互動(dòng)，“中央”執(zhí)政的民進(jìn)黨與地方執(zhí)政的國(guó)民黨，兩者間互動(dòng)已陷入深具敵意的博弈關(guān)系，萊豬事件只是政黨間沖突導(dǎo)火線而已。

　　除此之外，這也強(qiáng)化臺(tái)灣民眾黨執(zhí)政的臺(tái)北市與民進(jìn)黨執(zhí)政中央層級(jí)政府間對(duì)立與沖突。就此而論，開(kāi)放美萊豬進(jìn)口政策，適足以提供臺(tái)灣民眾黨、國(guó)民黨以“地方包圍中央”策略之實(shí)踐場(chǎng)域，導(dǎo)致執(zhí)政民進(jìn)黨當(dāng)局陷入“四面楚歌”治理困境，一旦以美萊豬進(jìn)口換取簽署美臺(tái)投資與貿(mào)易協(xié)議的政策交易失效，這將重創(chuàng)蔡英文領(lǐng)導(dǎo)威信及民眾對(duì)民進(jìn)黨當(dāng)局的政治信任。