2月以來，美海軍已先后派遣“麥凱恩”號和“羅素”號導彈驅(qū)逐艦，兩次在南海開展所謂“航行自由”行動。另外本月9日，“羅斯福”號和“尼米茲”號兩個航母打擊群還在南海開展聯(lián)合演練，這也是自2020年7月以來美軍再次進入南海演習。
至少從這些行動看，美政府換屆還沒對南海博弈帶來根本性改變。學界普遍認為，拜登政府在南海問題上對中國極限施壓的重心，將從軍事和外交打壓轉(zhuǎn)向規(guī)則和法理的遏制。在此政策驅(qū)動下，美國將打著“基于規(guī)則的秩序”這一旗號，在法理方面給予南海其他聲索方更多支持，推動與盟友和伙伴開展聯(lián)合行動；利用和制造更多國際法問題、包括所謂“南海仲裁案”裁決結(jié)果挑戰(zhàn)中國南海權(quán)益的法理基礎(chǔ)，并對“南海行為準則”磋商施加影響；美軍在南海及周邊的軍事活動和存在也將延續(xù)增強態(tài)勢，繼續(xù)通過規(guī)律性“航行自由”行動對國際法的解釋和適用進行干預。
這一政策在美軍方聲明中可見一斑：美方把自己粉飾成國際法“維護者”，不僅污蔑中國對南海航行和飛越自由“構(gòu)成威脅”。美聲明還違反一個中國原則，故意將臺灣與越南并列視為主權(quán)國家。顯而易見，美方一面要求別國遵守國際法，另一面卻習慣性地把自己視作國際法約束的例外者，在海洋法方面更是長期如此。
一個眾所周知的事實是，美國是當前國際社會中極少數(shù)尚未加入《聯(lián)合國海洋法公約》的國家，但卻動輒揮舞《公約》“大棒”對他國海洋政策與地區(qū)海洋事務指手畫腳。美方所謂“航行自由”，與《公約》中的公海航行自由沒有任何關(guān)系。
公海航行自由是國際法承認的各國基本權(quán)利，但同時，由于《公約》所創(chuàng)設和承認的沿岸國管轄海域范圍大為擴展，公海航行自由也被納入不同性質(zhì)的沿岸國管轄海域加以變通適用。例如，在專屬經(jīng)濟區(qū)，公海航行自由的有關(guān)規(guī)則應予比照適用，但其他國家不得妨礙沿岸國在專屬經(jīng)濟區(qū)的專屬權(quán)利，并應遵守沿岸國據(jù)此頒布的各項規(guī)章；在沿岸國內(nèi)水和領(lǐng)海，公海航行自由不存在任何適用空間。
美國假借公海航行自由橫行他國管轄海域，意圖在于影響或顛覆國際社會業(yè)已達成的對《公約》相關(guān)條款解釋的共識。1979年，卡特政府開始推行“航行自由計劃”，以表明不接受這些國家的海洋權(quán)利主張。根據(jù)美國國防部自1991年至2018年發(fā)布的報告，28年間美國根據(jù)“航行自由計劃”執(zhí)行的“航行自由”行動挑戰(zhàn)了61個國家和地區(qū)的654項所謂“過度”海洋權(quán)利主張。一個拒不接受《公約》約束的國家，30年來處心積慮地通過政治和軍事挑釁行動干涉全球數(shù)十個《公約》締約國的海洋權(quán)益主張，這是典型的“無法無天”和雙重標準。
美國聲稱接受習慣國際法的約束，卻對習慣法構(gòu)成要素的國際實踐漠不關(guān)心，而是以本國利益為尺度來“篩選”習慣法，選擇性地將對其有利的法律解釋強加于國際社會。公海航行自由也是一項習慣法規(guī)則。習慣法的確立與演變?nèi)Q于普遍性的國際實踐，而非一國建立在自身利益基礎(chǔ)上的偏好與行動。大量國際實踐表明，作為習慣法規(guī)則的航行自由已越來越多地受到諸如航行安全、反恐、防擴散、海洋環(huán)境保護、維護可持續(xù)發(fā)展、妥為顧及發(fā)展中國家利益等新的國際法理念、原則和規(guī)則的制約，以符合全人類的長遠利益。
其中，《公約》第87條第2款被公認為是對傳統(tǒng)公海自由原則的平衡。根據(jù)這一條款，20世紀90年代以來的國際實踐，為航行自由設置了越來越多的限制。例如，1992年南非和葡萄牙均拒絕日本裝載放射性物質(zhì)的船只進入其專屬經(jīng)濟區(qū)；1995年巴西、阿根廷、智利、南非、瑙魯和基里巴斯等國，先后明確禁止英國載有核廢料的貨輪進入上述國家專屬經(jīng)濟區(qū)；2003年，歐盟正式立法禁止載有重油的油輪進入或?？咳魏纬蓡T國港口。
另外，國際海事組織近年來也加強國際立法，不斷提高用于國際航行船舶的準入標準。南海是半閉海，生態(tài)環(huán)境脆弱，沿岸國人口眾多。美方反復以危險方式在南海開展“航行自由”，不僅威脅沿岸國的國防安全和國家安寧、對南海海洋環(huán)境造成損害，更為嚴重的是破壞了地區(qū)國家正致力于建設的和平穩(wěn)定的南海秩序。美海軍片面解讀航行自由，漠視其應承擔的法律義務和國際社會對海洋安全的共同期盼，幾乎成了現(xiàn)代版的“海盜”。
如果美方繼續(xù)毫無顧忌地動輒置國際法于不顧，不僅無益于以建設性方式妥善管控分歧、推動中美關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展，最終付出代價的更是國際社會的共同利益與人類共同福祉。（作者是中國南海研究院學者）
