大陸終止ECFA 臺灣不可承受之重 合成圖
作者 羅慶生（臺灣國際戰(zhàn)略學(xué)會執(zhí)行長、博士）
去年7月我曾撰寫《正視ECFA十年大限將至》一文，指出臺灣不推兩岸 “服務(wù)貿(mào)易協(xié)議”與“貨品貿(mào)易協(xié)議”，中國大陸有正當理由在ECFA滿10年后終止。此議題在島內(nèi)引起重視后，原本因今年1月國臺辦表態(tài)“不希望看到這一重要成果得而復(fù)失”而止息，近日ECFA是否終止的議題再度被挑起。
不一樣的是，去年討論此議題多為臺灣學(xué)者，近日討論者多為大陸學(xué)者。大陸學(xué)界已注意到兩岸敵意滋長，單向惠臺不可行，開始評估ECFA終止的利弊，而結(jié)論多認為利大于弊。如此連結(jié)大陸宣布暫停陸生來臺就學(xué)，ECFA的存續(xù)似乎不再那么穩(wěn)固。
本文將探討大陸終止ECFA對臺灣的影響。在此之前，由于ECFA究竟有沒有“10年大限”眾說紛紜，故先厘清所謂“10年大限”議題的脈絡(luò)。雖然目前民進黨否認“10年大限”存在，但最先提出此一質(zhì)疑的卻是10年前擔任黨主席的蔡英文；此一詞匯，也是當時綠營媒體批評馬時期簽署ECFA時所首創(chuàng)。
蔡英文首先質(zhì)疑ECFA10年大限
2010年4月25日，當時執(zhí)政的馬英九與在野的蔡英文進行一場政策辯論，辯論的主題即為ECFA。蔡英文認為世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)定ECFA10年內(nèi)要轉(zhuǎn)為自由貿(mào)易協(xié)議（FTA），而FTA要開放臺灣市場，因而強調(diào) “一簽ECFA就排定了10年內(nèi)一定要開放九成市場的時程”，認為將影響臺灣好幾百萬人失業(yè)或者收入降低，批判ECFA是糖衣毒藥。馬英九則以開放市場的10年不是鐵律，有許多例外響應(yīng)。
因此，6月30日，兩岸簽署ECFA次日，臺灣綠營媒體自由時報即以 “WTO10年大限，馬舉特例回避”為標題，引用多位綠營學(xué)者的論點，批評馬舉少數(shù)特例辯稱WTO并未硬性規(guī)定，顯然是在回避問題。這是“10年大限”詞匯的緣由。
從國際建制的角度，所謂“10年大限”的關(guān)鍵在ECFA是不是FTA的過渡性協(xié)議。WTO允許各關(guān)稅領(lǐng)域相互簽訂FTA，但規(guī)定FTA的零關(guān)稅必須普及90%的貿(mào)易，如果基于雙方需要只對部分商品免稅，將妨礙他國企業(yè)競爭，對第三國不公平。但在達成FTA之前，雙方可先簽署過渡性協(xié)議，對特定商品免稅，時限10年。
兩岸達成ECFA時曾向WTO通報，指這協(xié)議并未完成，談判仍在進行中，不屬于過渡性協(xié)議。當然這不是兩岸說不是就不是，但如果沒有第三國向WTO提出異議，協(xié)議仍可繼續(xù)。即便有第三國提出，在WTO爭端解決機制下還有攻防，且這機制在特朗普政府抵制下已接近癱瘓。
ECFA實施10年甚少聽聞第三國抱怨，要不要繼續(xù)給予對方早收清單的免稅成為兩岸自己的事。然而，ECFA中規(guī)定盡速完成的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》與《貨品貿(mào)易協(xié)議》，前者因“太陽花學(xué)運”未能在“立法院”通過，民進黨上臺后即不再推動，后者的談判也中斷。故就法理而言，ECFA實施10年后有理由終止。大陸甚至無須依照ECFA文本第16條在180天前提出終止的書面通知并進行協(xié)商，徑行宣布遵循WTO規(guī)定在滿10年之日自動失效即可。就終止或繼續(xù)ECFA這議題而言，球在中國大陸那一邊。
終止ECFA對臺灣的影響可能超出預(yù)期
雖然終止ECFA目前仍是假設(shè)性議題，但民進黨當局也曾對此議題做過響應(yīng)。國貿(mào)局統(tǒng)計2019年出口適用早收清單金額僅剩198億美元，年減達16%，認為對臺外貿(mào)影響已相對較小；且評估主要沖擊產(chǎn)業(yè)為石化、運輸工具及部分農(nóng)產(chǎn)品，若恢復(fù)課征，關(guān)稅約在5%到10%之間。
198億美元并不多，僅占臺灣2019年出口總值3,293億美元的6%。關(guān)稅稅率5%到10%也屬于可接受的范圍。因此雖然陸委會表示，ECFA對雙方均有利，希望能持續(xù)落實，但緩解民眾反彈的成分居多，實際上綠營學(xué)者多認為，ECFA終止后的沖擊并沒有那么大，且愈施壓美國對臺的助力也愈大，只要臺美FTA能簽下，與日本、新加坡簽單邊協(xié)議的機會就提高。
不過這類觀點可能過于樂觀。首先，雖然美國的“臺北法案”表示要增強與臺灣地區(qū)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，但特朗普上任后簽署的貿(mào)易協(xié)議，無一例外，包括對加拿大、日本等堅實盟邦，都是在堅持“對美國有利”的條件下壓迫對方讓步而達成。臺美若談判FTA，恐怕很難回避美牛、美豬進口議題。如果親美抗中所達成的臺美FTA，結(jié)果卻是美國得利臺灣有損，擅長選舉精算的民進黨將難以承擔。
綠營所期望的是美國能給予臺灣更好的條件談成FTA，但這期盼恐怕也會落空。去年因為中美貿(mào)易戰(zhàn)，部分臺灣代工廠商將生產(chǎn)線遷回臺灣出貨，使臺灣對美出口增長17.16%，并取代意大利成為美國第10大貿(mào)易伙伴。如此也使得對美貿(mào)易順差增加到114.5億美元，較2018年49.7億美元成長了130%。對貿(mào)易失衡極為敏感的特朗普應(yīng)不會滿意這數(shù)據(jù)，要讓利臺灣恐怕不會同意。
其次，表面上看來終止ECFA只牽涉198億美元商品貿(mào)易，其實不然。減免關(guān)稅可視為一種讓利行為，雙方透過ECFA互相讓利表示友善，這在身分認定上表示不再視對方為敵人。兩岸在簽署ECFA時原本也期望透過進一步的“服貿(mào)協(xié)議”與“貨貿(mào)協(xié)議”強化這種關(guān)系，可惜中斷。在臺灣激進的民粹主義者堅持“中國是敵人”，并逐漸在年輕族群發(fā)酵而成為蔡英文勝選的主因后，ECFA其實已是兩岸關(guān)系“友善”時期的殘余。
隨著兩岸關(guān)系的持續(xù)惡化，這種殘余的象征符號愈來愈少，例如陸客自由行、陸生來臺就讀等都已暫停。然而，暫停的陸客與陸生可以重新開放，終止的貿(mào)易協(xié)議卻不能恢復(fù)重來。不可逆的ECFA如果終止，即意味著兩岸友善關(guān)系的正式結(jié)束。臺海未來出現(xiàn)地緣政治緊張，類似1996年臺海危機，甚至激化為戰(zhàn)爭的風險將變高。
如此，在友善時期建立的兩岸貿(mào)易關(guān)系，是否也會翻轉(zhuǎn)？
兩岸從1992年達成“九二共識”后，貿(mào)易快速增長，2019年總額已高達1,903億美元，其中臺灣出口1,322億美元，占總出口比重40.2%，進口584億美元，占比20.5%，順差738億美元。2019年臺灣對外貿(mào)易順差總額為435億美元，如果排除出口大陸，為逆差303億美元。兩岸貿(mào)易對臺灣的重要性不言而喻。
兩岸貿(mào)易是奠基在友善的兩岸關(guān)系上，而ECFA的終止，則象征兩岸友善關(guān)系的結(jié)束。如此ECFA連結(jié)的就不是198億美元商品的出口，而是1,903億美元的兩岸貿(mào)易。兩岸未來如果潛藏著戰(zhàn)爭的高風險，那我們可以想象，將會有愈來愈多的企業(yè)，基于避險的理由逐漸將生產(chǎn)線遷出臺灣。臺灣經(jīng)濟將如溫水煮青蛙般的逐漸衰敗。
雖然，臺灣激進的民粹主義者或許會歡迎這種局面，他們主張追隨美國對華鷹派的“脫鉤論”與中國大陸貿(mào)易脫鉤。但這種違反經(jīng)濟規(guī)律的思維在美國已遭到反彈而修正，在臺灣更不具可行性。有太多的例子證明，堅持意識型態(tài)而不考慮商業(yè)利益，將對經(jīng)濟造成嚴重摧殘?；蛟S要等到ECFA真的被終止，才能啟動臺灣深一層次的反思吧？
